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[學習時報]破解事業單位改革困局
作者: 文章來源:學習時報 更新時間:2016-02-18

   事業單位改革的實質是將原來的公共服務由國家提供轉變為由社會提供,改革的目的在于激發事業單位活力,提高公共服務的質量和效率,實現公共服務均等化。破解改革的困境首先應該厘清改革邏輯的偏差并清晰界定改革的核心話語體系。在此基礎上,協調四類改革進路,逐步將改革推向深化。

  事業單位是公共服務的主要載體,是中國特色公共服務體系的重要組成部分。事業單位改革的實質是將原來的公共服務由國家提供轉變為由社會提供,改革的目的在于激發事業單位活力,提高公共服務的質量和效率,實現公共服務均等化。事業單位改革對多元化公共服務體系的構建、社會治理水平的提高、基本公共服務的改進、社會公平正義的促進和政府職能轉變的推進均具有十分重要的意義。

  中國事業單位改革由來已久,其中兩個關鍵階段是2003年啟動的分類推進事業單位改革和2011年啟動的事業單位分類轉制。改革至今,取得了諸多成效,然而也遇到了一些瓶頸。2015年是事業單位分類改革的計劃完成年,重新檢視政策設計和政策執行中的問題,有助于將改革向實質階段推進。經過分析,目前的改革瓶頸主要集中在以下幾個方面。

  改革邏輯的失誤和偏差。現行事業單位改革設計與改革邏輯存在一定程度的模糊、偏差和障礙。這種邏輯上的問題首先體現在改革“純化取向”的錯誤上。目前的改革將事業單位按照職能劃分為行政類、生產經營類和公益類三類,而實際上大多數事業單位的職能都是交叉的,沒有明顯的界分,這給分類改革帶來了很多挑戰。改革“市場化邏輯和行政邏輯”的失誤。市場不能解決所有的問題,甚至還會帶來一些新問題,尤其是在市場機制尚不健全的情況下,不區分公益程度直接將部分事業單位市場化有喪失公益性的風險。另外,改革的“行政化邏輯”一定程度上是對以往改革成果的否定,甚至是部分的改革倒退。改革統籌上的偏差,主要體現為有些改革方向與現有改革成果相悖,比如獨立監管機構、執行機構的去留問題等。

  核心話語體系界定不清。任何改革都應該有一套清晰、明確的核心話語體系,以增強改革的認同感和一致性。“事業單位”與“公益性”是事業單位改革涉及的兩個關鍵詞,這兩個核心概念存在界定模糊的問題,影響了改革的進程和效果。究竟何謂事業單位至今沒有非常嚴謹的定義,而公益概念難以量化、公益程度難以評判也給改革帶來了挑戰。

  具體改革路徑受到束縛。比如“兩個不突破”的制約、以所有制性質定性的束縛、公益二類的分類過于寬泛、事業單位內部改革動力的缺失、定量績效考核困難、新型管理結構“水土不服”、配套政策銜接不暢等。

  綜上,改革籠統化、碎片化嚴重和系統性不強為以上問題提供了解釋。破解改革的困境首先應該厘清改革邏輯的偏差并清晰界定改革的核心話語體系。在此基礎上,協調四類改革進路,逐步將改革推向深化。

  更加精準地分類。解決“改革籠統化”“職能交叉化”和“分類一刀切”的問題可以從分類本身入手,依托公共產品理論,根據組織所提供的公共產品或公共服務的性質,將三大類事業單位,尤其是公益二類的事業單位,進行細分。如從事中介服務的、從事扶貧濟困工作的、從事溝通協調服務的、承擔行政執法與監管功能的、承擔政策研究與咨詢功能的等。然后,再將細分后的事業單位根據公益性程度的強弱,進行市場化、行政化或社會化的考量。

  強化與其他改革的銜接。事業單位改革不是獨立的,而應該與系列改革銜接進行,尤其是做好與社會組織的培育與改革、政府購買服務等公私合營模式探索的銜接等,以解決改革后的組織生存能力和職能承接力問題。事業單位改革的目的是更好地提供公共產品與公共服務,而不是“甩包袱”。銜接改革有助于修正事業單位長期以來的制度依賴問題,使其真正成為市場主體和社會主體,為建立有中國特色的公益服務治理體系服務。

  注重與行政機構改革同步進行。事業單位改革應該與行政機構改革同步進行,尤其是應該與新型治理模式的探索同步進行,從而解決改革統籌偏差的問題。這就需要轉換傳統治理思維,使多元投資、多元治理、公益目標和企業化手段相結合,打破不同所有制結構、投融資模式舉辦社會公共服務在政策法規、購買服務上的界限和區別。同時,探索在事業單位改革過程中建立法定機構、公法行政實體、部門代理機構、部屬執行機構、財團法人、社會企業等的可能性和路徑。

  強化事業單位改革的配套政策。配套改革的目的是解決“內部改革動力”和“配套政策銜接”等具體改革瓶頸的問題。這里的配套包括“內部配套”和“外部配套”兩個方面。內部配套政策包括事業單位的法人治理模式、監督機制、競爭機制的建立,制定事業單位的服務標準、付費標準、績效標準等。外部配套政策包括財政制度、養老保險等保障制度的建立和完善。通過改革的協調進行,解決當前事業單位改革的碎片化問題,對建立基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系具有積極意義。此外,事業單位改革應該在保證目標公益性和機構自主性的前提下,做好使命定位、治理結構和運行機制的設計,使三者有機協調,提高組織績效,實現組織目標。(郭薇)

 
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